财政部22号公告：能源资源行业城镇土地使用税政策重大调整，9月1日起实施过渡期减半征收

2026年7月27日，财政部、国家税务总局联合发布《关于调整部分能源资源行业企业城镇土地使用税政策的公告》（财政部 税务总局公告2026年第22号），对煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业延续近40年的城镇土地使用税优惠政策作出重大调整。

新规自2026年9月1日起施行，核心变化是：取消大量生产经营性用地的长期免税待遇，设置一年过渡期分步过渡至全额征税，同时保留安全防护和公益性基础设施用地的免税政策。

一、政策背景：运行近40年的老政策为何要退场

1988年我国开征城镇土地使用税以来，基于当时能源资源行业属于国民经济瓶颈产业、产品实行计划定价且企业占地面积较大等历史背景，国家先后对油气、煤炭、矿山、建材、电力（含火电、水电、供电）等行业出台了城镇土地使用税优惠政策。

相关文件以《国家税务局关于电力行业征免土地使用税问题的规定》（（89）国税地字第013号）为代表，覆盖采矿场、矸石山、排土场、尾矿库等直接生产经营用地，以及厂区外公路、铁路专用线等基础设施用地。

中国财政科学研究院公共收入研究中心主任梁季指出："当初给予优惠政策时，能源资源行业的产品还在实行计划定价，属于需要支持的行业。经过近40年的发展，我国能源资源行业已今非昔比，这方面的优惠政策确实需要调整。"优惠政策长期实施带来的土地利用效率偏低、影响税收公平等负面效应日益突出。

数据显示，2025年全国城镇土地使用税收入约2551亿元，该税种总体负担不重，但继续对大量生产经营用地实施免税不利于资源节约集约利用。

二、核心变化：两步走过渡，2027年9月全面恢复征税

22号公告的核心规定分两个维度：

（一）取消历史优惠，设置一年过渡期

对原依据（89）国税地字第013号等文件享受免税的土地，按以下时间表过渡：

• 2026年9月1日至2027年8月31日：按应纳税额减半征收城镇土地使用税；
• 2027年9月1日起：全额征收城镇土地使用税，旧有文件同时废止。

举例：某煤矿企业原有10万平方米生产用地原享受免税，当地税额标准为8元/㎡。过渡期年度税负为：100000×8×50%=40万元；2027年9月之后，年度税负上升至80万元。

（二）八类用地继续永久免税

自2026年9月1日起，企业自有或通过承租、无偿使用等方式取得并用于以下用途的土地，继续免征城镇土地使用税：

1. 石油天然气（含页岩气、煤层气）生产企业在工矿区内的消防、防洪排涝、防风、防沙设施用地，厂区以外的铁路专用线、公路用地；
2. 油气长输管道线路用地及施工临时用地；
3. 水电站的水库水面淹没区、大坝（不含发电厂房用地）、堤防、护坡、航道（含航道设施）、增殖放流站、过鱼设施、灌溉设施和泄洪设施用地；
4. 核电站的堤防、护坡用地；
5. 火电厂厂区以外的铁路专用线、公路用地；
6. 供电企业的输电线路（含杆塔基础）用地及其施工临时用地；
7. 煤炭企业的炸药库库房外安全区用地，厂区以外的铁路专用线、公路、向社会开放的公园和公共绿化带用地；
8. 矿山企业（含金属矿产和非金属矿产）、建材企业的炸药库库房外安全区用地。

上述用地在项目建设期间同样可享受免税。政策导向清晰：安全防护、防灾减灾、生态公益、长输基础设施类用地继续免税，常规生产作业场地恢复征税。

三、新旧政策差异梳理

四、企业应对建议

第一，拆分土地台账。 将企业名下土地划分为三类：永久免税土地（安全/公益/基础设施）、过渡期减半土地（原免税但不在新清单内）、全额应税土地（办公/生活/生产厂房），逐宗做好税源登记。

第二，测算新增税负。 财务部门应联合土地管理部门，分别测算2026-2027过渡期和2028年以后完整年度的新增税费成本，纳入年度预算和项目盈利评估模型。

第三，资料留存备查。 保留不动产权属证明、测绘图纸、用地用途证明文件、安全设施批复材料等，确保税务核查时有据可依。切勿将厂房、生活区、加工场地用地套用基础设施免税政策——一旦错报减免，将面临补税加滞纳金。

第四，关注申报时点。 按季度申报的企业，2026年第四季度开始适用减半优惠，2027年第三季度起不再享受减半，需及时调整申报数据。

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